Rezultati in rešitve

Raziskava je bila načrtovana v treh fazah.

V prvi fazi raziskave izvesti analizo izvajanja JPPP v organih javne uprave v Sloveniji, ter primerjalno študijo v izbranih državah.

V drugi fazi raziskave razviti model za izvajanje in evalvacijo učinkov JPPP, ki bi temeljil na lastnem katalogu kazalnikov ter ga preveriti z empirično raziskavo.

V tretji fazi razširjen in nadgrajen katalog kazalnikov KRONOS preizkusiti na več izbranih področjih izvajanja JPPP.

Raziskava je bila zasnovana tako, da bi poleg novih teoretičnih spoznanj o vseh ključnih vidikih izvajanja JPPP pripeljala do rezultatov in rešitev, ki bi prispevale k krepitvi kompetenc vrhnjih hierarhičnih ravni ministrstev in direktoratov (ter tudi na lokalnih ravni) pri izvajanju JPPP.

Razdeljena je bila v tri sklope. V okviru sklopa 1 smo opravili temeljito primerjalno analizo tega področja v izbranih drugih državah EU. Opredelili smo ključne faze življenjskega cikla izvajanja razvojnih programov, njihove glavne aktivnosti ter glavne nosilce, njihove pristojnosti in odgovornosti. Pri proučevanju pristopov in rešitev drugih držav smo se posebej osredotočili na umeščenost in organiziranost specializiranih poslovnih funkcij, ki se ukvarjajo za analizo in implementacijo JPPP.

Za izvedbo sklopa 2 ter sklopa 3 smo ugotovili, da sta vsebinsko toliko povezana in prepletena, da smo ju tudi pri izvedbi povezali in podrobno analizo izvedli s pomočjo empirične raziskave na terenu. Cilj je bil analizirati pristope, organizacijske rešitve, prakse ter kompetence na področju izvajanja JPPP v ministrstvih in javnih zavodih v Sloveniji, vprašanja povezana z umeščenostjo analitičnih in razvojnih funkcij (policy making units) v izvršne strukture oblasti, to je strukture ministrstev in direktoratov, njihovo organiziranostjo, če sploh obstajajo, kadrovsko zasedenostjo, pristojnostmi, nalogami aktivnostmi itd. Ugotavljali smo v kolikšni meri se ministrstva sistematično ukvarjajo z dolgoročnim razvojem področij, ki jih pokrivajo, v kolikšni meri je razvit strateški menedžment, stanje strateških dokumentov ter njihovega izvajanja. Pri tem smo posebno pozornost namenili vlogi normativne ureditve tega področja (delitve pristojnosti in odgovornosti) in pomena zanesljivega zagotavljanja finančnih ter kadrovskih virov za uspeh programov in projektov. Analizirali smo v kolikšni meri uveljavljene strukture v institucijah, ki izvajajo razvojne projekte in programe vplivajo na procese izvajanja (izomorfizem).

Empirična raziskavo smo torej zasnovali tako, da bi lahko prepričljivo odgovorili na vsa zastavljena raziskovalna vprašanja v prijavi projekta. Na osnovi teoretične analize ter opravljenih nekaj sondiranj smo prišli do sklepa, da na uspešnost izvajanja JPPP najbolj vpliva šest ključnih dejavnikov: strateški, normativni, institucionalni, ekonomsko/finančni, metodološki ter organizacijsko/kadrovski/informacijski, ki smo jih postavili v središče empirične raziskave. Glede na značilnosti raziskovane problematike in okolij na katera se je raziskava nanašala, smo se odločili za kvalitativno raziskavo v okviru katere smo izvedli 22 intervjujev. Za izvedbo intervjujev smo najprej pripravili ustrezni vprašalnik, opravili nekaj pilotnih intervjujev in nato sestavili seznam cca 35 kvalificiranih intervjuvancev, pretežno visokih državnih uradnikov, ministrov, državnih sekretarjev in direktorjev direktoratov iz 15 (od skupno 24 uradno potrjenih področij izvajanja javnih politik v Sloveniji) področij izvajanja JPPP v Sloveniji. Od 35 povabljenih je okrog 30 ekspertov pozitivno odgovorilo na našo prošnjo za intervju.

Zaradi kompleksno zastavljene raziskave, želje, da z njo pokrijemo čim več področij JPPP ter na ta način dobimo čimbolj realno sliko in velike zasedenosti intervjuvancev, se je empirična raziskava izvajala pol leta dlje kot smo prvotno načrtovali in bila zaključena v septembru 2017. Skupno nam je uspelo opraviti 22 intervjujev, kar je za tovrstne raziskave zelo veliko število. Takoj po zaključku intervjujev smo začeli z obdelavo dobljenih podatkov, ki je trajala do srede leta 2018. Odločili smo se za kombinacijo kvantitativne ter kvalitativne analize, pri čemer smo za kvalitativno analizo podatkov iz intervjujev uporabili specializirano informacijsko rešitev ATLAS.

V 2. fazi raziskave  smo skušali po dveh poteh ovrednotiti rezultate empirične raziskave. Najprej smo opravili temeljito kvantitativno/kvalitativno analizo zbranih podatkov. V okviru te analize smo se osredotočili predvsem na ovrednotenje pomena in vloge zgoraj naštetih ključnih dejavnikov za uspešnost izvajanja javnih politik v Sloveniji. Kvantitativno analizo smo naredili s statističnim ovrednotenjem podatkov in ocen pridobljenih z intervjuji. Raziskava je pokazala, da sta po mnenju intervjuvancev ‘strateški pristop’ ter ‘normativna regulativa’ najpomembnejša dejavnika  uspešne implementacije javnih politik v Sloveniji. Za verifikacijo dobljenih rezultatov smo v aprilu 2018 organizirali tematsko dvodnevno mednarodno delavnico na katero smo poleg domačih ekspertov, nekaterih intervjuvancev povabili tudi nekaj vodilnih evropskih ekspertov na področju izvajanja in evalvacije javnih politik (skupaj cca 30 ekspertov). Mednarodna delavnica je bila uspešna nad pričakovanji in je skozi zelo poglobljene razprave o vseh ključnih vidikih naše raziskave ter njenih izhodišč/izsledkih v veliki meri potrdila naše izhodiščne hipoteze ter jih v marsičem še nadgradila in razširila.

Vse izsledke teoretične ter empirične raziskave dopolnjene z ugotovitvami mednarodne delavnice smo strnili v znanstveni monografiji, objavljeni septembra 2018, z naslovom »Vidiki in dejavniki uspešnega izvajanja javnih politik v Sloveniji« Zaradi zmanjšanega obsega financiranja je bilo potrebno celoten potek raziskave nekoliko prilagoditi, pri čemer smo se trudili, da njene konceptualne in metodološke zasnove ne bi bistveno spreminjali. To nam je v prvem delu raziskave v celoti uspelo, še več empirično raziskavo smo opravili bistveno širše, kot je bilo v začetku načrtovano in z njo pokrili kar 15 področij javnih politik, kar močno utrjuje veljavnost dobljenih izsledkov in predlogov.

Pri razvoju modela za spremljanje in vrednotenje razvojnih programov in projektov javnega sektorja, pa smo odločili osredotočiti na področje kazalnikov, saj je empirična raziskava pokazala, da so le-ti ena od najbolj kritičnih točk celotnega življenjskega cikla izvajanja javnih politik v Sloveniji.

V 3. fazi raziskave smo raziskovalne aktivnosti osredotočili na model, zasnovo ter informacijsko rešitev kataloga kazalnikov. Kot je bilo že v načrtu raziskave predvideno je služil kot izhodišče katalog kazalnikov, ki je bil razvit v okviru predhodnega raziskovalnega projekta KRONOS. Izhodiščni katalog kazalnikov je bil  razvit za dokaj specifično področje ‘e-uprave’.

Čeprav smo imeli že iz predhodnih raziskav precej izkušenj o modelih in pristopih pri razvoju kazalnikov za vrednotenje javnih politik, se je ponovno pokazalo, da gre za izjemno kompleksno področje, kjer je razkorak med teorijo in prakso največji. Namreč, številni kazalniki, ki se v teoriji kažejo kot idealni se v praksi lahko pokažejo kot neuporabni, saj zanje ni bodisi primernih metodoloških nastavkov ali pa ustreznih podatkovnih virov. Naša podrobna analiza je pokazala, da je možno in smiselno sam model, strukturo, specifikacije atributov kazalnikov in informacijsko rešitev iz obstoječega kataloga ohraniti, nadgraditi ter uporabiti/generalizirati za širšo implementacijo na drugih področjih javnih politik. Pri samih kazalnikih pa je situacija precej drugačna. Podrobna analiza kazalnikov v katalogu KRONOS je pokazala, da je le kakih 50 od skupno cca 500 kazalnikov uporabnih/prenosljivih na druga področja izvajanja javnih politik v Sloveniji. Raziskava je torej pokazala, da za evalvacijo vsakega področja javne politike potrebujemo en nabor kazalnikov, ki so splošni in jih je mogoče implementirati tudi na drugih javnih politikah ter še znatno večji nabor kazalnikov, ki so pa specifični ‘policy specific’ in jih na drugih področjih skoraj ni mogoče uporabiti. Da bi ugotovili kakšno je razmerje med tema dvema množicama kazalnikov, smo izdelali in preverili  pilotni nabor kazalnikov za naslednja izbrana področja javnih politik: znanost in razvoj, zdravstvo, davki, kultura ter okolje in prostor.  Primerjalna analiza med njimi je dokaj nazorno pokazala, 1. kakšno je razmerje med splošnimi kazalniki (generic) in specifičnimi za posamezne javne politike (policy specific) ter 2. značilnosti kazalnikov, ki so splošno uporabni na poljubnih področjih izvajanja javnih politik. V zaključni fazi raziskave smo se torej osredotočili na razvoj kataloga kazalnikov, ki jih je mogoče uporabiti pri načrtovanju, izvajanju in evalvaciji različnih javnih politik v Sloveniji. S temi kazalniki smo dopolnili katalog splošno uporabnih kazalnikov, ki niso pomembni samo za nadaljnje raziskave tega področja, pač pa tudi za strokovno javnost ter prakso. Teh kazalnikov, ki so bili obdelani in vključeni v katalog  je sedaj skupno 72.

 

Katalog kazalnikov

Osnovna struktura kataloga kazalnikov izhaja iz izčrpnega pregleda literature in predvsem iz lastne empirične raziskave. Katalog kazalnikov vsebuje 72 kazalnikov, ki jih je mogoče uporabiti z metodo grozdenja ali individualno. Vsak kazalnik v katalogu ima 14 atributov, vključno z natančno opredelitvijo, fazo političnega cikla, ravnijo evalvacije in vidikom evalvacije. Drugi atributi se nanašajo na vrsto kazalnika, vrsto lestvice, lestvico, metodologijo, podatkovne vire, zgodovino merjenja in pogostost, geografsko območje, merjeno vrednost, merjeno lastnost in reference. Predlagani katalog kazalnikov zagotavlja uporabno platformo za izgradnjo bolj specifičnih in zapletenih evalvacijskih okvirov, ki se lahko uporabljajo za evalvacijo konkretnih javnih politik, programov in projektov. Katalog kazalnikov je na voljo tukaj.